З лютого 2014 року у будь-якій дискусії щодо поразок та невдач України після відновлення незалежності обов’язково згадають про Будапештський меморандум. «Віддали третій за величиною у світі ядерний арсенал, – скаже умовний учасник обговорення, – за гарантії, викладені на одному аркуші, які до того ж ніхто не збирався надавати».
Справді, ядерне роззброєння України – болюча тема, вона тісно пов’язана з тугою за колишніми нібито величчю та дипломатичним впливом, а роздуми на тему «а що якби?» створюють в уяві більш оптимістичну версію сьогодення. Водночас чи міг Київ тоді вчинити інакше?
У цій статті пояснюємо, які передумови й мета підписання Будапештського меморандуму, чи був це важкий, але необхідний крок та чи містить він механізм гарантування безпеки України.
Наявність ядерної зброї значно підвищує статус та вплив держави у системі міжнародних відносин. Чи обмежується її поширення? Ядерна зброя посідає центральне місце в міжнародній політиці відтоді, як вона з’явилася у 1945 році. Величезні ядерні арсенали Сполучених Штатів і Радянського Союзу мали вирішальне значення для біполярних стратегічних відносин, які визначали міжнародну політику протягом більш ніж 50 років Холодної війни.
З огляду на масштабний руйнівний потенціал атома ідея зробити «ядерний клуб» закритим та використовувати ядерну енергію лише в мирних цілях стала пріоритетним напрямом діяльності новоствореної ООН. Водночас спочатку зусилля себе не виправдовували. Станом на 1952 рік ядерною зброєю володіли США, Велика Британія та СРСР, а вже на початку 60-х до них приєдналися Франція та КНР.
Після поповнення списку держав з ядерним статусом ООН та міжнародна спільнота почали працювати над механізмом запобігання розповсюдженню ядерної зброї, частиною якого став відповідний Договір, відкритий для підписання з 1 липня 1968 року. Згідно з його положеннями, ядерними вважаються держави, які виготовили й підірвали ядерну зброю чи інший ядерний вибуховий пристрій до 1 січня 1967 року. Йдеться про КНР, СРСР (згодом його правонаступницю – російську федерацію), Францію, Велику Британію та США, тобто усі держави-постійні члени Ради Безпеки ООН. Натомість інші держави зобов’язуються зберігати без’ядерний статус.
Зміст договору спирається на три взаємопов’язані принципи: нерозповсюдження, мирне використання ядерної енергії та роззброєння.
Кількість підписантів Договору про нерозповсюдження ядерної зброї наразі становить 190 країн, що робить цей міжнародний акт наймасштабнішою зобов’язальною угодою про нерозповсюдження зброї чи контроль над озброєннями. Проте Індія, Ізраїль і Пакистан ніколи не були сторонами цього договору, а Північна Корея хоч і була державою-учасницею з 1985 по 2003 роки, ніколи не виконувала зобов’язань.
Також глобальне забезпечення нерозповсюдження ядерної зброї включає систему гарантій МАГАТЕ як механізм, за допомогою якого держави, котрі не володіють ядерною зброєю, підтверджують дотримання своїх зобов’язань щодо мирного використання ядерної енергії.
Чому взагалі постало питання ядерного роззброєння України? Після колапсу СРСР на території України опинилися численні радянські військові активи, у тому числі 15 % всесоюзного арсеналу ядерної зброї, а також повʼязана з нею інфраструктура.
Ядерний спадок України не обмежувався лише зброєю. Поряд з російською федерацією Україна володіла найбільшою цивільною ядерною енергетичною програмою в колишньому Радянському Союзі: 14 ядерних реакторів на 5 електростанціях ставили Україну серед світових лідерів за кількістю діючих реакторів і загальною потужністю атомних електростанцій.
Україна також мала добре розвинену інфраструктуру ядерних досліджень, яка включала експериментальні реактори в Інституті ядерних досліджень у Києві та у Вищому училищі морської піхоти в Севастополі. До речі, севастопольський об’єкт був одним з двох центрів підготовки фахівців з ядерних енергетичних установок для підводних човнів у СРСР. Інший ядерний дослідницький центр, Фізико-технічний інститут у Харкові, був лідером у розробці автоматизованого обладнання для ядерних установок та зберігав на своєму майданчику до 75 кілограмів урану, збагаченого до 90 %.
Хоча Україні бракувало двох ключових елементів ядерного паливного циклу – збагачення урану та перероблення плутонію – вона мала уранові шахти в районі Жовтих Вод, а також хімічні заводи для перероблення уранової руди у Камʼянському (до 2016 року Дніпродзержинськ) та згаданих Жовтих Водах.
У Камʼянському також розташовувався Придніпровський хімічний завод, який виробляв низку товарів подвійного призначення, пов’язаних з ядерною зброєю, таких як цирконій, гафній та іонообмінні смоли.
Проте розпад СРСР сприймався по-різному: для України це означало незалежність, для решти світу – появу terra incognita з ядерною зброєю у Європі, яка ще не пережила війну в Югославії. Тому ядерне роззброєння України, разом з Білоруссю та Казахстаном, як колишніх радянських республік, було одним з пріоритетних завдань політики Дж. Буша та Б. Клінтона, яка була спрямована на:
- розвʼязання проблеми знаходження ядерної зброї на територіях колишніх радянських республік під егідою програми Нанна-Лугара «Спільне зменшення загрози»[1], яка розпочалася в 1991 році;
- переконання України Білорусі, Казахстану приєднатися до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї як держав, що не володіють ядерною зброєю;
- передачу ядерної зброї радянського виробництва до росії з метою продовження двостороннього процесу скорочення ядерних озброєнь між москвою і Вашингтоном.
Однак США у ході тривалого переговорного процесу виявили, що їм доведеться запропонувати Україні різні гарантії безпеки, щоб переконати її передати росії ядерну зброю радянського виробництва, передати або знищити пов’язані з нею системи доставлення та інфраструктуру, а також приєднатися до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї як держави, що не володіє ядерною зброєю.
Для чого Україні було позбуватися ядерної зброї та повʼязаної з нею інфраструктури? Попри наявність в Україні важливих військово-промислових об’єктів, Україна не мала потенціалу для повного циклу виробництва та обслуговування ядерної зброї. Також Україна не мала над нею повного контролю.
Окрім цього, погодитися з програмою денуклеаризації означало позбутися джерела напруги з росією й шансом отримати від неї автономію. Завдяки відмові від ядерної зброї, українські лідери, щоб уникнути дипломатичної ізоляції та заручитися підтримкою США та інших країн НАТО, мали намір продемонструвати, що ситуація на пострадянському просторі не закінчиться конфліктом – «Югославією з ядерною зброєю».
[1] Поправка отримала назву за іменами її авторів – сенаторів Сема Нанна та Річарда Лугара. Метою ухвалення цієї поправки було прискорення ліквідації зброї масового знищення, яка залишилася на території СРСР. Передбачалося надати допомогу державам, що виникли на пострадянських теренах, в транспортуванні, зберіганні та знешкодженні такої зброї, запровадженні гарантій її нерозповсюдження, а також надати відповідне фінансування. Спочатку мав назву Закон про зменшення радянської загрози.
Ядерне роззброєння також виступало однією з умов отримання значних обсягів американської економічної та технічної допомоги, включаючи програми оборонного співробітництва.
Яка роль Будапештського меморандуму у ядерному роззброєнні України? Шлях України до приєднання до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї був найдовшим і найзаплутанішим серед усіх пострадянських держав, проте насправді підписання Будапештського меморандуму завершило переговори щодо перерозподілу радянських ядерних активів.
Стартом процесу ядерного роззброєння України, як не дивно, була Декларація про державний суверенітет від 16 липня 1990 року, де зазначено, що незалежна Україна дотримуватиметься «трьох неядерних принципів: не приймати, не виробляти та не набувати ядерної зброї». Тому, очевидно, що Україна від початку не мала наміру набувати статусу держави, яка володіє ядерною зброєю на основі потенціалу радянських часів. Надалі цей намір неодноразово підтверджувався.
У 1991 році в Алма-Атинській декларації новоствореної СНД Україна та інші десять держав-учасниць – правонаступниць Радянського Союзу – домовилися, що «буде збережено єдиний контроль над ядерною зброєю». У паралельній угоді одинадцять держав-засновниць СНД додали, що «до повного знищення ядерна зброя, розташована на території Республіки Україна, перебуває під контролем Об’єднаного командування стратегічних сил з метою її незастосування і демонтажу до кінця 1994 року, у тому числі тактична ядерна зброя до 1 липня 1992 року».
У травні 1992 року в Лісабонському протоколі до Договору про скорочення та обмеження стратегічних озброєнь Україна погодилася приєднатися до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї як держава, що не володіє ядерною зброєю, і ліквідувати ядерну зброю, розташовану на її території.
У Тристоронній заяві 1994 року президенти росії та США поінформували Президента України про те, що з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї, росія та США підтвердять свої зобов’язання щодо України, взяті відповідно до Статуту ООН та Гельсінського Заключного акта НБСЄ, а також нададуть позитивні та негативні гарантії безпеки для держав, що не володіють ядерною зброєю.
Від Тристоронньої заяви в січні 1994 року до Будапештського меморандуму в грудні 1994 року пройшло 11 місяців, що було зумовлено імплементацією двосторонніх московсько-київських домовленостей про передачу ядерних боєголовок росії та ядерних паливних стрижнів Україні.
Як і було зазначено в Тристоронній заяві, у Будапештському меморандумі Україна отримала підтвердження зобов’язань, взятих перед усіма членами ООН, усіма державами-учасницями НБСЄ (з 1995 року ОБСЄ) та всіма країнами, що не володіють ядерною зброєю. Той факт, що ці підтвердження були настільки ретельно сформульовані, свідчить про те, що Будапештський меморандум був більше, ніж декларацією pro forma.
Чи встановлює Будапештський меморандум окремий механізм гарантій безпеки для України? У Будапештському меморандумі насамперед повторюються наміри підписантів про дотримання зобов’язань за Статутом ООН, зокрема в пункті, в якому росія, Велика Британія і США вирішили підтвердити своє зобов’язання «утримуватися від загрози силою чи її використання проти територіальної цілісності чи політичної незалежності України і ніяка їхня зброя ніколи не буде використовуватися проти України, крім цілей самооборони або будь-яким іншим чином згідно зі Статутом Організації Об’єднаних Націй».
Тобто, як вже зазначалося, згідно з Будапештським меморандумом росія, Велика Британія і США не «зобовʼязуються», а «підтверджують зобовʼязання», взяті згідно з іншими міжнародними актами.
Водночас Будапештський меморандум зобов’язав сторони «домагатися негайних дій з боку Ради Безпеки Організації Об’єднаних Націй з метою надання допомоги Україні як державі-учасниці Договору про нерозповсюдження ядерної зброї» та «проводити консультації у разі виникнення ситуації, яка ставить під сумнів ці зобов’язання», що означало, що багатосторонній процес реагування та консультацій витіснив двосторонні відносини між москвою і Києвом, тобто те, чому росія віддавала перевагу.
Отже, хоч Будапештський меморандум не містить унікального гарантійного механізму для України, але принаймні позбавляє росію ролі головного актора в гарантуванні безпеки України після відмови від ядерного озброєння. Хоча показово, що в англомовному варіанті тексту взагалі не йдеться про гарантії, тобто «guarantees», а згадується менш надійне «assuarances», тобто запевняння.
Проте після початку агресії росії проти України на положення Будапештського меморандуму як на підставу виникнення зобовʼязань у різний час посилалися як Україна, так і Парламентська Асамблея ОБСЄ, Північноатлантична рада, основний орган прийняття політичних рішень НАТО, Державний департамент США та інші.
Україна, звичайно, хотіла мати міжнародний механізм, обов’язковий до виконання міжнародний договір, який би гарантував, що зі зростанням російської могутності Україна не залишиться наодинці. Водночас довелося приймати пакет відносно слабких гарантій-запевнень безпеки в Будапештському меморандумі, оскільки це було все, що можна було отримати на той момент. Українській дипломатії ще тільки належало зʼявитися, а в багатовекторність політики українського керівництва не вкладалося, що один з гарантів виявиться агресором, проте на помилках та невдачах вчаться, і на «запевняння» після закінчення війни вже ніхто не погодиться.
[1] Поправка отримала назву за іменами її авторів – сенаторів Сема Нанна та Річарда Лугара. Метою ухвалення цієї поправки було прискорення ліквідації зброї масового знищення, яка залишилася на території СРСР. Передбачалося надати допомогу державам, що виникли на пострадянських теренах, в транспортуванні, зберіганні та знешкодженні такої зброї, запровадженні гарантій її нерозповсюдження, а також надати відповідне фінансування. Спочатку мав назву Закон про зменшення радянської загрози.